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Informal General Affairs and External Relations Council 2-3/5/03: Contribution on the issue of EU-USA Relations by Gilles Andréani (in French)

L'Europe et la relation transatlantique après la crise irakienne

Par Gilles Andréani
 
L'intégration européenne et la relation transatlantique ont toutes deux souffert de la crise irakienne. 

L'opposition à la guerre a rassemblé les opinions européennes, face à une opinion américaine  qui a en majorité accepté une politique irakienne présentée comme partie intégrante de la guerre contre le terrorisme.  Cette polarisation des opinions de part et d'autre de l'Atlantique n'a pas été atténuée par les attitudes  des gouvernements, en particulier aux Etats-Unis, où le choix a été d'isoler, puis de critiquer durement les pays européens opposés à la guerre : la polémique a été au-delà de ce que comportent normalement des relations entre alliés. Les souvenirs de cet affrontement seront lents à effacer.

Les gouvernements européens se sont divisés dès le départ sur la conduite à tenir dans une affaire où l'enjeu a paru être moins l'Irak que la relation transatlantique. Le résultat est que les Etats-Unis ont été de bout en bout partie au débat européen : le ton et les modalités du débat intra-européen se sont progressivement calqués  sur ceux du débat transatlantique.

La PESC sort de cet épisode injustement critiquée (car elle n'avait pas été sollicitée de jouer son rôle en Irak). Elle risque d'être sujette aux forces centrifuges qui s'exercent en Europe, et à la pression d'une administration américaine où les partisans d'une opposition résolue des Etats-Unis à l'union politique de l'Europe s'expriment désormais sans contrainte et cherchent à opposer une Europe à l'autre.

Il faut néanmoins reconstruire. Il faut le faire en partant de l'Europe, pour deux raisons : parce qu' une Europe divisée restera faible et sans impact sur la politique américaine et donc laissera la relation transatlantique en l'état. Parce que les Américains peuvent beaucoup mieux s'arranger d'une relation transatlantique faible, que les Européens d'une Europe divisée. 


1/ Une refondation de la PESC sur les positions adoptées pendant la crise iraquienne serait difficile et dangereuse

- difficile car la crise iraquienne a entraîné un  éclatement des positions européennes, en faisant apparaître non seulement des divisions profondes de fond, mais surtout des divergences par rapport au degré d'autonomie concevable de la politique de l'Union européenne à l'égard des Etats-Unis (avec la Lettre des Huit et la Déclaration des Dix, ce thème a été placé au coeur du raisonnement).

- dangereuse car elle reposerait sur un projet négatif tourné vers le passé (la perpétuation de l'opposition de l'opinion européenne  à la guerre), et non une politique fondée sur l'analyse autonome et prospective  des intérêts européens.

-  dans cette affaire, aucune de deux thèses du débat européen ne peut l'emporter. La réaffirmation, au centre du système européen, de la capacité d'impulsion franco-allemande, reste nécessaire à la dynamique communautaire. Cette capacité doit être d'autant plus  réaffirmée qu'elle a été mise en cause de façon excessive à l'occasion de la crise irakienne. Mais l'Irak n'est pas, pour l'Europe, un souvenir fédérateur : la France et l'Allemagne doivent assumer leur position dans cette affaire. Elles ne peuvent la présenter comme un projet rassembleur  pour l'avenir.

-  en  sens inverse, il serait illusoire pour les pays européens les plus engagés aux côtés des Etats-Unis en Irak, de chercher à former une 'alliance dans l'alliance', une relation spéciale qui les valoriserait, en marginalisant les opposants à la guerre dans l'OTAN : le fait est que les Américains n'ont pas particulièrement besoin d'eux, comme ils l'ont dit à la veille de la guerre.  Une démarche de 'noyau dur' est concevable dans le cadre de l'Union européenne, pas de l'Alliance atlantique, où les Etats-Unis seuls sont en position de leadership naturel (le projet  d'une intervention en Irak n'aurait pas pu venir d'un pays européen).

- les Européens se sont divisés. Mais ce ne sont pas eux qui en ont tiré la conclusion qu'il y avait deux Europe. Cette conclusion serit contraire à leurs intérêts comme Européens et comme alliés. Il leur faut dépasser la crise irakienne.  

2/ Pour autant, il ne faut pas passer sous silence les différences entre Européens et Américains, que la crise irakienne a révélées plus qu'elle ne les a créées.

 - différences de perception : la différence a résidé moins dans l'analyse technique des capacités nucléaires, biologiques et chimiques irakiennes que dans la perception de la réalité globale et du caractère urgent de la menace représentée par ce pays. Pour la plupart des Européens (comme d'ailleurs pour certains responsables américains), l'Irak n'était pas un risque militaire. En l'absence d'une menace irakienne directe sur eux ou sur la région, ils estimaient que soumis à la double pression, militaire, et des inspecteurs, le pays devait pouvoir être désarmé de manière pacifique. En revanche, pour les Etats-Unis, c'est bien dans une logique d'auto-défense que s'est située cette guerre, sinon juridiquement, du moins politiquement et psychologiquement (argumentation constante du Président et du Vice-Président).

 - différences de style diplomatique : les pays européens ont une conception davantage pluraliste du système international. Au-delà des sensibilités nationales plus proches du multilatéralisme, c'est le fonctionnement quotidien de l'Union européenne qui les habitue à un processus de négociation, d'influence, de compromis qui permet de déboucher sur le consensus, condition de l'action (du moins en matière de politique étrangère). Ces habitudes de travail sont profondément ancrées dans les cultures diplomatiques, davantage d'ailleurs que dans les textes. Les Etats-Unis ont toujours été plus rétifs à ce type de processus. Comme l'a montré l'évolution de la diplomatie américaine dès le lendemain du 11 septembre (cf. l'opération "Liberté Immuable" et le rôle de l'Alliance), la consultation, et a fortiori le consensus ne représentent pas une nécessité : c'est au mieux une option et, souvent, une contrainte dont on ne perçoit pas l'utilité à court terme. Les Européens ne pourraient pas dire : "with us or against us".

- ces différences ont été caricaturées par ceux qui, aux Etats-Unis, pensent que la relation transatlantique appartient au passé et que les alliances permanentes doivent laisser la place aux coalitions temporaires : le légalisme et le multilatéralisme des Européens sont présentés comme des signes de leur faiblesse ; leur conception plus globale et plus politique de la menace comme un signe de leur complaisance, voire de leur hypocrisie.  Un de nos objectifs doit être d'attaquer ces stéréotypes, qui sont injustes por l'Europe et dangereux pour la relation transatlantique.  

 

3/ Sur quels chantiers rebâtir une relation transatlantique assainie ?

La politique européenne ne doit pas être centrée sur l'Irak et la volonté d'y réparer rapidement la relation transatlantique en niant toute différence sur la guerre et les modalités de reconstruction de ce pays (si la définition de ces modalités appartenait aux Européens, ils se mettraient spontanément d'accord). Sur l'Irak, il serait aussi erronné de prétendre qu'aucune différence ne subsiste, que de bâtir une politique européenne axée sur l'opposition aux Etats-Unis et l'anticipation de leur échec. Il s'agit de mener une politique aussi pragmatique et positive que possible, compte-tenu des divergences légitimes d'analyse sur l'intervention militaire et ses conséquences.

S'ils cherchent de  meilleurs terrains où manifester leur unité retrouvée et une solidarité transatlantique maintenue, les Européens doivent se concentrer sur les sujets de sécurité qui sont au coeur de leurs intérêts et de leur alliance avec les Etats-Unis. Ils doivent y lutter contre les stéréotypes détestables qui opposeraient une Europe pacifiste et complaisante à une Amérique guerrière et lucide sur la réalité des périls. Ils doivent relever les défis qui se présentent à eux en mettant en oeuvre leur analyse, leur approche et leur style propres en tant qu'Européens. Ainsi, pour prendre quelques exemples :

 - en matière de prolifération des armes de destruction massive : les mois et les années qui viennent vont constituer une période charnière. Les programmes nucléaires militaires iranien et nord-coréen représentent non seulement des enjeux de sécurité, mais surtout un défi frontal au régime de non-prolifération nucléaire. En ce domaine, comme en matière biologique et chimique, il faut utiliser tous les instruments à notre disposition : utiliser et renforcer les instruments multilatéraux, tout en évitant de leur porter atteinte par une mise en oeuvre complaisante à l'égard de ceux qui les violent ; utiliser et renforcer les régimes de fournisseurs ; intégrer la non-prolifération dans notre relation d'ensemble avec un pays ou une région. La réflexion est lancée par le Secrétariat général du Conseil. Elle doit être poursuivie et approfondie.

 - dans le domaine de la lutte contre le terrorisme : les efforts ont lieu pour l'essentiel dans un cadre national, et la coopération avec les Etats-Unis est donc surtout bilatérale. Pourtant, un nombre croissant d'instruments se situent à l'échelon de l'Union (pour prévenir -coopération policière et judiciaire- ou pour gérer les conséquences d'attentats). La coopération UE - Etats Unis constituera un complément naturel des coopérations bilatérales.

 - pour assurer la défense et la promotion des droits de l'homme : les Européens peuvent avoir intérêt à repenser les mécanismes multilatéraux existants, et au premier chef la Commission des Droits de l'Homme. Pour lui redonner sa fonction initiale, et également pour mettre fin à une situation malsaine où c'est tout le système des Nations Unies qui perd en crédibilité (notamment, mais pas seulement, outre-Atlantique) à cause de ses limitations. Ceci correspondrait à nos valeurs, mais également à notre intérêt.

 - s'agissant des Balkans : l'Union européenne consacre des moyens importants à cette zone. Il convient de poursuivre activement l'élaboration d'une vision d'ensemble, plus structurée et plus intégrée (dimensions politique, militaire, commerciale...) de la politique de l'Union. Ceci constitue l'un des préalables nécessaires à la poursuite du partenariat euro-américain sur cette zone, notamment dans la perspective de la relève de l'OTAN par l'Union européenne dans les Balkans et, bientôt, en Bosnie, dont la dimension militaire n'est pas la seule ni la plus importante.


***

Les Européens doivent d'abord se retrouver sur la vision d'un monde dont les problèmes de sécurité sont graves, et d'où les menaces n'ont pas disparu. Ils apportent à l'analyse de la sécurité internationale et à l'évaluation de la menace, des caractéristiques qui leur sont propres : proximité géographique et culturelle avec les sociétés concernées, appréhension à l'égard du risque de polarisation identitaire anti-occidentale de leur part, sensibilité à l'égard des dimensions politiques et économiques de la sécurité, préférence pour insérer les arrangements de sécurité dans des dispositifs  institutionnels formels. Cette façon européenne de penser les questions de sécurité n'est pas un signe de faiblesse ou de complaisance; elle est légitime et complémentaire de celle des Etats-Unis.

Dans le domaine de la défense aussi, les Européens ne doivent pas chercher en toutes choses à se faire les émules des Etats-Unis, mais à accroître leurs moyens et développer un savoir-faire et une culture militaires propres, compatibles avec leur style diplomatique et leur conception de la sécurité. Là encore, il y a une complémentarité possible avec les Etats-Unis.

Dans l'un et l'autre domaine, analyse de la menace et développement de ses capacités militaires, l'Europe doit démontrer qu'elle peut être sérieuse en matière de sécurité, sans renoncer à ses qualités et à sa personnalité politique propres. C'est un chemin étroit, mais le seul praticable pour convaincre à nouveau les Etats-Unis des mérites conjoints de l'alliance atlantique et de l'unité européenne : deux projets historiquement solidaires, que l'idéologie et les divergences sur la crise irakienne menacent dangereusement de faire diverger. 


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